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特种设备检验检测收费定价规律与改革路径选择研究

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此一不二 发表于 2022-5-26 15:21 手机 | 显示全部楼层 |阅读模式
一、特种设备检验检测收费的理论依据
传统理论认为公共产品应由政府通过税收的形式免费提供,其理论依据是“搭便车”行为和外部效应会导致公共产品供给的市场失灵。而后以科斯为代表的新制度经济学派,从交易费用和产权的角度,论述了公共产品的供给效率,从而为公共产品多样化供给提供了理论基础。
例如,科斯等对港口灯塔进行了研究,从产权角度提出将灯塔服务转移给港口所有者,从而解决了灯塔服务不宜直接向享受服务的船只使用者收取费用而产生的“搭便车”问题。这也说明,随着技术的进步和新的制度设计,一些原本具有非排他性且不宜直接收费的产品或服务,却能够实现排他性地收费供给,并且不会因为排他消费而导致成本大幅度增加。
基于此,西方国家提出“用者付费”理论,由使用者支付一定费用才能得到相应的公共产品和服务,而不再是过去全部由财政资金补偿的方式。
“用者付费”理论建立在公共产品和服务的性质基础上,对于具备普遍消费意义并且无法通过技术和制度设计实现排他供给的公共服务是不适用的;它仅适用于具有特定消费需求和对 象且能实现排他供给的公共产品和服务(“俱乐部物品”),例如,公共医疗、高等教育。
“用者付费”理论强调社会公平性原则,如果使用税收免费为特定消费需求和对象提供公共服务,这对其他纳税人是不公平的。
特种设备检验检测是依法开展的验证性工作,具有一定程度的非排他性和非竞争性,属于“准公共产品”,未经检验或检验不合格的特种设备不得进行生产和使用。特种设备检验检测具有明显的正外部性,企业接受法定检验这种安全服务后,不仅保障了自身设备的安全,也保障了周围人、物和环境的安全。
特种设备检验检测是具有特定消费对象(企业)的准公共物品,通过向产权人提供服务,不存在“搭便车”问题,属于可收费物品范畴。宜寻求适度收费的保障运行机制,有效规范、限制收费。
同时,随着我国经济社会的发展,与特种设备数量的快速增长形成鲜明对比,检验检测队伍增长和能力提升非常有限,检验检测“拥挤”程度越来越明显,边际拥挤成本越来越高,免费提供不仅不能缓解“拥挤”现状,还会加剧这一矛盾。
二、特种设备检验检测收费特点及其比较
(一)国内收费方式与标准
在我国,依照《中华人民共和国特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》,特种设备检验是指由经核准的特种设备检验机构实施的监督检验、定期检验、设计文件鉴定、型式试验等法律法规强制要求开展的检验项目。
特种设备检测包括无损检测等各类专项检测和受企业自愿委托的检验检测等技术服务。其中,企业委托属于商业行为,非本文所研究的对象。
当前,特种设备检验检测收费,多为行政事业性收费,少数为经营服务性收费。比如,上海等地的专项检测为经营服务性收费。事业单位性质收费大部分属于行政事业性收费。
关于价格水平,法定检验除个别省份由财政经费承担外,各地标准不尽相同,但总体差距不大。收费价格高低与在用设备规模存在一定关系。北京、上海、重庆、青海等地电梯定期检验收费标准如表1所示。


可以看出,我国特种设备检验检测收费方式存在差异,各地收费项目设置和费用计算方式并不相同。
(二)国外收费方式与标准
在世界范围内,特种设备检验检测也多由政府机构或公益机构承担。例如,美国各州承压类设备政府检验机构数量占检验机构总数的比例约为40%~60%,电梯检验机构主要为政府检验机构;日本也多由一般社团法人、公益财团法人等指定的非营利法人承担。例如,建筑设备与电梯中心、日本锅炉协会等;韩国升降机安全局是韩国唯一的升降机安全管理机构。
在检验检测业务方面,美国与我国具有一定相似性,日本、韩国则将其分为定期检查和性能评定(认证)两类,定期检查直接对政府主管部门负责,要求实施每半年一次的定期检查制度;性能评定(认证)是对设备整体结构及关键部件性能的测试评估和认证。
国外特种设备检验检测收费,既有政府定价,也有市场调节价。美国的政府检验机构、政府合作检验机构按照各州规定的标准收费,保险公司或独立检验构则按市场价格收取服务费用。
例如,纽约市规定电梯所有者向建筑部门(DOB)按标准支付电梯检验检测和报告费用(NYC Administrative Code § 28-304.8 Fees)。日本、韩国相应的危险工业品检验也按规定标准收取安全检查费。
仍以住宅电梯定期检验(定期检查)为例,通过检索美国、日本、韩国有关地区的政府及检验机构网站,相应地区的收费标准如表2所示。


(三)国内外收费的比较
国内外特种设备检验检测收费方式,既存在相似性也存在差异性。在相似性方面:一是各国都会收取一定费用,免费提供服务的方式比较少;二是为保证法定检验的公益属性,通常对政府检验机构及政府合作检验机构实施价格管制。
在差异性方面,一是美国实施的是一种“市场调节+政府兜底”的模式,政府机构与市场主体形成互补关系;二是美国纽约改变检验机构直接收费的方式,由政府部门代收检验检测费用;三是日本、韩国严格区分定期检查与性能评定(认证)。
另外,收费标准与经济发展水平具有一定的关联性,相对而言,美国、日本对特种设备检验检测价格水平较我国稍高一些。
三、特种设备检验检测收费定价形成及其规律
(一)宏观视角下的特种设备检验检测收费定价形成机制
对于一般意义上的商品和服务,随着价格的增长,其供给会增长,但需求会随之减少。特种设备检验检测则有所不同,作为一种法定职责和义务,供给不会随着价格的增长而大幅度增加,即供给缺乏弹性。供给缺乏弹性是检验检测供给不足的根源。
另外,由于特种设备检验检测的法定强制性,在一定范围内需求也不会随着价格的增长而大幅度减少,造成需求缺乏弹性,需求缺乏弹性为特种设备检验检测逐利创造了条件。
假定特种设备检验检测需求函数为Q(P),在一定价格范围内需求缺乏弹性,但当价格超过一定范围时,需求会迅速减少。假定供给函数为S(P),在一定价格范围内供给缺乏弹性,且当价格超过一定范围时,供给不会快速增长。
当价格为0时,基于公益要求,供给也会维持在一定水平。那么,特种设备检验检测的需求—供给曲线如图1所示,在一定时期内,需求会随着特种设备数量的增长而增长,需求曲线由D1向右移动到D2,相同价格下需求量增加;但检验机构的数量和规模却不会大幅增长,供给很难实现同样的增长,供给与需求之间的矛盾逐渐加深,假定供给曲线S1移动到S2,则均衡价格由P 0 变化为P 1 ,使得检验价格存在上涨的“内在动力”。


特种设备检验检测属于劳动知识密集型产业,生产要素以劳动、技术为主。在短期内,检验机构的人员及其报酬是相对稳定的,检验设备的损耗、校定及附属材料消耗等支出构成可变成本,在“不拥挤”的情形下,可变成本相对较低。
但长期来看,需求会随着在用特种设备数量增长而增长。当出现“拥挤”情形后,检验机构需要为之增加人员和仪器设备,增加的人员和设备支出便构成了可变成本,边际成本逐渐递增。
当前,多数检验机构收费实行政府定价,其价格形成机制及价格水平对检验收费定价具有重要的示范引领作用(唐铁军,2018)。因此,假定检验检测收益函数R(Q),成本函数C(Q),取平均收益为AR、平均成本为AC、边际成本为MC,以Q Y 表示拥挤点,则特种设备检验检测的定价情况如图2所示。


在“不拥挤”情形下,随着检验检测数量的增加,检验机构平均成本逐渐下降。若价格为p 0 =0时,社会福利最大化;当价格为p 1 时(AR=SMC),检验机构存在亏损,但社会福利损失较小;当价格为p 2 时(AR=SAC),检验机构收支均衡,社会福利进一步损失;当价格为p 3 时(MR=MC),检验机构实现利润最大化,但社会福利损失严重。
因此,在“不拥挤”情形下,检验检测定价只需在社会福利最大化和合理的财政支出之间谋求平衡。在“拥挤”情形下,实际需求超过检验机构供给能力,检验机构边际成本LMC快速递增,平均成本LAC在拥挤线(Q Y )附近达到最小后开始上升。此时,采用边际成本价格p 2 要比平均成本价格p 1 福利损失更大。
在“拥挤”情形下,虽然采用平均成本价格p 1 较为合理,但此时的平均成本远高于最小平均成本(LACmin),即此时未能发挥检验机构的最佳规模效应,社会成本较高。因此,在“拥挤”情形下,增加检验的有效供给比选择合理的价格水平更为重要。
无论在“拥挤”还是“不拥挤”情形下,如果收费全部实施市场价格,且不存在其他任何制约条件,检验机构则会自发地选择利润最大化价格p 3 ,使得发展不平衡地区和中小企业检验可能得不到有效保障,不利于特种设备行业安全平稳健康发展。
从理论上,以成本监审为基础的政府定价是保障检验检测公益性的重要价格管控手段,但由于检验机构与政府主管部门之间存在信息不对称。在成本监审作用有限或缺乏成本监审的前提下,往往难以发现检验检测的真实成本。因此,其价格能准确地反映检验检测资源的稀缺性和服务需求的差异性。
(二)微观视角下特种设备检验检测收费的定价影响机制
长期来看,特种设备检验检测收费定价的形成是由其供需关系决定的。从微观角度,价格是由政府主管部门、检验检测机构及特种设备企业三方博弈的结果,政府的公共政策、检验机构的成本收益、企业的支付意愿等微观因素直接影响特种设备检验检测的收费方式及价格水平。
此外,宏观经济水平、安全形势、技术状况、地理环境等外部因素也都会对其价格产生间接的影响。因此,特种设备检验检测收费定价的影响机制如图3所示。


1.公共政策。根据宏观经济水平、安全形势、财政状况等环境因素的差异和变化,国家及各地政府出台一系列监管政策、收费政策和税收政策。
监管政策的强弱与安全形势有关,往往强监管政策下政府会加强检验检测和隐患排查。此外,税收政策的直接影响是增加检验成本,但税收不会由检验机构单独承担,通过价格调整的方式,部分转移给企业,最终传导至检验检测价格。
2.成本收益。如前所述,在政府定价的主导模式下,检验机构的成本水平和收益期望是定价的基础。同时,检验机构的成本和收益又受到地理环境、供需状况、技术状况等外部因素影响。
主要表现在两个方面:一是不同地区的经济发展水平不一致,设备规模效益不一样,地区间的支付能力存在差异;二是检验检测成本受设备所在地的地理位置、气候条件、工作环境等的影响。往往这两方面是相互矛盾的。比如,欠发达地区检验成本相对较高,但支付能力低。因此,检验检测收费需要兼顾地区的支付能力和检验机构的成本。
3.支付意愿。支付意愿表示消费者愿意为购买特定的商品或服务而付出的代价,即能够接受的最高价格。如果价格超过消费者的支付意愿,对于私人物品,消费者则不会购买;对于法定强制的产品和服务,消费者则会表现出不满。
特种设备检验检测的支付意愿与特种设备企业的规模实力、生产效益及检验检测项目数量、技术含量、服务质量和效益,以及供需状况、地理环境等因素均有关。也就是说,不同地区不同企业或者同一企业不同型式的设备,针对不同检验检测服务和项目,所能接受的支付意愿是不同的。
这就需要特种设备检验检测收费标准设置合理的范围,使检验机构能够参照收费标准,结合自身的成本水平、技术水平和检验检测实际情况,进行适度的调节。
综上,特种设备检测定价既受到宏观方面供给需求的影响,也受到微观方面政策、成本、支付意愿的影响。
四、结论与政策建议
通过分析研究得出如下结论:一是特种设备检验具有特定的消费对象,属于可收费物品范畴;二是在“不拥挤”情形下,检验检测定价只需在社会福利最大化和合理的财政支出之间谋求平衡;在“拥挤”情形下,增加检验检测的有效供给比选择合理的价格水平更为重要;三是政府的公共政策、检验机构的成本收益、企业的支付意愿等微观因素直接影响特种设备检验检测的收费方式和价格水平。围绕特种设备检验检测收费改革提出以下建议:
(一)增加检验检测的有效供给
利用管理和科技双重手段,增加特种设备检验检测的有效供给。
在管理方面:一方面,要破除检验检测机构的体制机制束缚,鼓励跨区域、跨行业整合,鼓励设立分支机构,引导综合性检验检测机构的发展,增加检验检测供给;另一方面,对检验检测内容和项目进行合理优化,创新检验检测供给模式,进一步强化检测对检验的补充作用。
在科技方面:强化特种设备科技人才的培养,加大对检验检测关键技术研发的投入,培育发展智能检验检测新业态,提高检验检测效率。推动检验检测服务平台建设,形成特色产业集群示范,强化质量基础设施一站式专业化服务。
(二)构建公益引导的市场价格体系
推进特种设备检验检测行业供给侧结构性改革,借鉴日本、韩国的业务划分和美国的价格体系等经验,进一步明确检验、检测的业务属性,明确检验业务符合性验证、检测业务性能评定的不同定位,强化检验的公益性,承认检测的经营性,允许具有相应资质的企业、保险机构、社会组织和事业单位开展特种设备检测业务,对设备结构和关键部件的性能进行鉴定。
由政府指定的公益性检验机构(事业单位、社会组织等)开展检验业务,代表政府行使生产、使用、检测等环节质量和安全主体责任落实的符合性验证和监督职能,逐步形成公益引导的市场价格体系,发挥公益价格的引导作用和市场价格的资源配置作用。
(三)加大收费公开透明力度
针对公益性检验机构,要求主动制定检验检测收费目录清单,并向当地价格主管部门进行申报,接受价格主管部门指定的评估机构对检验检测成本进行评估,核准收费项目价格,在此基础上形成公益引导价格。
所有的检验检测机构均要求通过其官网或其他方式公布检验检测服务项目和收费标准。实施检验检测活动前,检验机构应主动向受检单位说明检验检测项目和价格,以及所参照的价格依据及相应的规定,供受检单位参考选择;跨地区开展检验检测服务,应参照当地价格主管部门核定的检验检测项目清单和有关规定执行。
(四)完善检验检测成本监审制度
公益性检验机构的检验检测服务作为一种安全技术监督和保障手段,属于安全监管的重要组成部分,应该发挥好履行公共职责的作用,需要起到符合性验证作用以及性能评定兜底作用,确保在用特种设备均能得到有效的“体检”。
公益性检验机构收费应严格践行成本补偿机制的收费标准,不断完善内部成本核算制度;主管部门应不断完善特种设备检验检测公益价格的成本监审制度,强化成本监审的作用,保障公益性检验机构的经费来源。
有条件的地区还可利用财政、援助和保险等多种其他渠道资金,进一步补偿法定检验检测成本,适度降低收费标准,夯实检验检测的支撑保障作用。
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